ère partie : Dette des pays en développement : une dangereuse insouciance

29 décembre 2010 par Eric Toussaint

I. En chiffres absolus et en pourcentage, les pays les plus industrialisés sont plus endettés que les pays en développement (PED) |1|

Dette publique interne et externe des administrations centrales des pays les plus industrialisés : 32 000 Mds$ |4|

Dette totale externe, somme de la dette publique et de la dette privée, en % du Produit intérieur brut (PIB)

Un troisième tableau montre que lors des graves crises de la dette qui ont touché les PED au cours des trente dernières années, leur dette externe totale en pourcentage de leur PIB était nettement inférieure à celle des pays les plus industrialisés au cours des dernières années présentée dans le tableau précédent.

Dette extérieure de certains PED au moment de crises de la dette, en % du PIB

II. Conjoncture favorable aux pays en développement qui débouche sur un dangereux sentiment d’insouciance, voire d’euphorie

Le contexte actuel est favorable à plusieurs titres aux PED, à cause de trois facteurs qui débouchent sur un dangereux sentiment d’insouciance, voire d’euphorie, chez les gouvernants des pays émergents, voire de tous les PED. Quant aux populations du Sud, dans leur majorité, soit elles ne profitent que très marginalement de la conjoncture favorable, soit elles ont vu leur situation empirer suite aux effets combinés de la crise alimentaire de 2007-2008 |5|, de la politique d’accaparement des terres, des effets de l’exploitation frénétique des ressources naturelles de leur pays, des effets du changement climatique et de la prolongation des politiques néolibérales dictées par le FMI, la Banque mondiale et l’OMC |6| .

Premier facteur : le remboursement de la dette publique est conjoncturellement soutenable |7| . Pourquoi ? Parce que les banques centrales des pays du Nord pratiquent des taux d’intérêt très bas (autour de 0% au Japon depuis une vingtaine d’années, 0,25% aux USA depuis 2008, 1% dans l’eurozone depuis 2009 |8| , etc.) et mettent en circulation des quantités énormes de monnaie |9|. Ce sont les banquiers et les autres sociétés financières du Nord qui en profitent car cela augmente leurs liquidités. Un effet collatéral de cette politique : les gouvernements des PED peuvent refinancer à bon compte au Nord leur dette extérieure. Le prix qu’ils paient pour emprunter est basé sur le taux directeur des banques centrales des pays du Nord auquel s’ajoute une prime de risque-pays qui dépend des notes que les agences de notation de risque émettent. En ce qui concerne les pays émergents, ces primes de risque ont baissé ces dernières années (plusieurs pays émergents versent une prime de risque inférieure à celui payé actuellement par la Grèce ou l’Irlande). Par ailleurs, pour certains pays pauvres très endettés, les effets des annulations de dette annoncées depuis longtemps par le Club de Paris, la Banque mondiale et le FMI commencent à alléger réellement le service de la dette publique extérieure. Leurs problèmes ne sont pas réglés, loin de là, mais le poids du remboursement de la dette est allégé. Cet allègement est la contrepartie de la poursuite de politiques néolibérales dictées par le FMI et la BM qui fragilisent les économies de ces pays notamment en défavorisant les producteurs locaux et en poursuivant la privatisation de secteurs clé de l’économie.

Deuxième facteur : La hausse du prix des matières premières (en cours depuis 2003) accroît les recettes des pays qui en exportent, et, du même coup, accroît leurs réserves en devises fortes, lesquelles facilitent le remboursement de leurs dettes extérieures (remboursées en devises).

Troisième facteur : Sur les masses énormes de liquidités qui circulent à travers le monde, des flux de capitaux conséquents vont temporairement du Nord vers les Bourses des pays émergents. Un exemple : entre janvier et septembre 2010, la Bourse indienne a attiré 34 milliards de dollars de placements étrangers. Cependant, durant la même période, les investissements directs étrangers ont chute de 35% |10| . A cause de cette entrée de capitaux volatils, la monnaie indienne (la roupie) a atteint son plus haut niveau depuis 2007. Le même scenario se répète dans d’autres pays qui voient leur monnaie gagner en valeur face au dollar et aux autres devises fortes |11| .

D’une façon générale, le poids relatif du remboursement de la dette externe publique des PED a baissé au cours des 3 ou 4 dernières années pour une majorité de PED, y compris parmi les plus pauvres. La situation se complique nettement si on prend en compte la dette publique totale, car la dette publique interne augmente. Conséquence : le poids du service de la dette publique par rapport au budget de l’État est, dans bien des cas, identique aujourd’hui à ce qu’il était il y a quelques années. Dans le cas du Brésil dont le gouvernement se félicite d’avoir résolu le problème de la dette, le remboursement de la dette publique (interne et externe) représente 35,5 % du budget de l’Etat tandis que les dépenses d’éducation n’en représentent que 2,9 % et celles de santé 4,6 % |12|. Afin de montrer à quel point sa politique constituait une réussite, le gouvernement brésilien a participé en 2010 aux prêts accordés à la Grèce pour un montant supérieur à 200 millions de dollars. Il a aussi prêté de l’argent au FMI afin d’augmenter sa capacité d’intervention pour venir en « aide » aux pays les plus industrialisés.

Les gouvernements du Sud, la Banque mondiale et le FMI ne mettent l’accent que sur l’évolution de la dette externe, de sorte que la situation semble à première vue s’améliorer. Pourtant même du point de vue de la dette externe, la situation des PED n’est pas si brillante que les autorités le prétendent. La dette publique externe de tous les PED pris ensemble a augmenté entre 2007 et 2009, elle est passée de 1 324 milliards de dollars en 2007 à 1 373 milliards de dollars en 2008, puis 1 459 milliards de dollars en 2009 |13| . La hausse se poursuit inexorablement.

III. Cette conjoncture favorable est fragile car elle dépend de facteurs que les PED ne contrôlent pas

1. La Chine. L’évolution d’un d’entre eux, la Chine, va jouer un rôle déterminant. Ce pays, « atelier du monde », est le plus gros importateur de matières premières. Le maintien d’un niveau élevé d’importation de matières premières par la Chine a comme conséquence le niveau élevé de leurs prix. Si les commandes chinoises se réduisent de manière significative, il y a un fort risque de voir les prix des matières premières baisser ou s’effondrer (surtout si cela se combine avec l’éclatement de la bulle spéculative sur les matières premières qui a gonflé à un rythme soutenu depuis 2007-2008 - voir point suivant).

Plusieurs facteurs peuvent fragiliser la croissance actuelle chinoise, avec à la clé une baisse de la demande chinoise : 1. la spéculation boursière en Chine avec une Bourse connaissant des fluctuations considérables, 2. le développement d’une bulle immobilière qui atteint des proportions inquiétantes (les autorités chinoises le reconnaissent), le tout reposant sur un endettement exponentiel avec explosion des créances douteuses pouvant entraîner une fragilisation du système bancaire chinois, essentiellement public… On peut ainsi craindre l’éclatement de plusieurs bulles en Chine |14|, dont on apprécie mal aujourd’hui quelles pourraient être les retombées sur le reste du monde, y compris sur les PED.

Le fait de mentionner le danger que représentent l’important endettement interne chinois et le développement d’une énorme bulle immobilière rencontre en général un scepticisme certain car la situation réelle est mal connue. Qu’en est-il ? En 2008, les autorités chinoises ont mis en œuvre un vaste plan de relance d’un montant de 4 000 milliards de Renminbis (environ 12% du PIB chinois. 1 USD = 6,8 Renminbis ; 1 euro= 9,4 Renminbis ou Rmb). La mise en œuvre du plan a entraîné une augmentation considérable des prêts accordés par les banques publiques aux entreprises publiques et aux administrations. Le total des nouveaux prêts accordés en 2009 a atteint 9.600 milliards de Rmb (soit un peu plus de 1.000 milliards d’euros, environ 30% du PIB chinois). C’est le double de ce que les banques chinoises avaient octroyé comme crédit l’année antérieure. En 2010, le volume des nouveaux prêts devrait atteindre 7.000 milliards de Rmb. Face à ce gonflement des prêts et à l’augmentation des risques d’éclatement d’une crise bancaire, les autorités chinoises ont exigé des banques qu’elles augmentent leur capital et les liquidités dont elles disposent. Les créances douteuses augmentent car une partie importante des crédits ont été octroyés aux autorités locales et aux entreprises publiques pour rencontrer la volonté des autorités chinoises de réussir le plan de relance sans que les institutions bancaires prennent la peine de vérifier la solvabilité des emprunteurs et la destination de l’argent prêté. Or une partie non négligeable de cet argent a été utilisée pour des achats immobiliers qui ont accru encore un peu plus la bulle immobilière. Si la bulle immobilière éclate, cela entraînera une énorme dépréciation d’actifs, des faillites non seulement dans l’immobilier lui-même mais dans tous les secteurs qui ont participé au casino immobilier. La partie des ménages qui se sont parfois fortement endettés pour acquérir un bien immobilier se retrouvera en défaut de paiement.

2. Les taux d’intérêt dans les pays les plus industrialisés. Ils vont un jour remonter. Depuis 2008-2009, en Amérique du Nord et dans l’Union européenne, les banques privées ont accès auprès des banques centrales à une ressource très peu coûteuse (taux bas). Avec ces énormes liquidités, elles prêtent mais en proportion très limitée aux entreprises qui investissent dans la production, et aux ménages qui consomment. Mais la majeure partie leur sert à spéculer : sur les matières premières, sur les aliments (dans les Bourses comme celles de Chicago), sur les titres de dette publique, sur les monnaies (le volume quotidien du marché des changes atteint 4 000 milliards de dollars)... En ce qui concerne le prix élevé des matières premières, il est dû à l’effet combiné de la demande chinoise et de la spéculation.

Les banques centrales des pays les plus industrialisés savent que de nouvelles bulles sont en formation et – du moins en principe – elles devraient augmenter leurs taux afin de diminuer les liquidités en circulation. Mais elles hésitent, car si elles le font, il y a un nouveau risque de faillites de banques, d’assurances, d’entreprises commerciales et industrielles car toutes ont refinancé d’anciennes dettes par des nouvelles en profitant des bas taux d’intérêt. Beaucoup d’entreprises ont aussi placé à moyen terme de l’argent emprunté à court terme. D’où les atermoiements actuels des banquiers centraux : si les taux restent bas, les nouvelles bulles continuent de se développer ; si les taux montent, ces bulles risquent d’éclater rapidement.

Si la bulle sur les matières premières éclate, cela entraînera une réduction de leurs prix. Si les taux d’intérêt montent, le coût du remboursement de la dette publique (et privée) augmentera au Nord comme au Sud de la planète. En résumé, si les taux finissent par remonter, les PED risquent d’être étranglés : renchérissement du service de la dette se conjuguant avec une baisse des rentrées de devises due à une baisse du prix des matières premières (cf. point précédent).

3. Flux de capitaux volatils du Nord vers le Sud. Enfin, les flux de capitaux qui vont vers les Bourses des pays émergents peuvent très brutalement s’en détourner, fragilisant leur économie. C’est ce qu’on a vu tout au long des années 1990 (crise tequila au Mexique en 1994-1995, crise asiatique en 1997-1998…). Aujourd’hui, l’Inde est un exemple emblématique. Comme mentionné plus haut, entre janvier et septembre 2010, la Bourse indienne a attiré 34 milliards de dollars de placements étrangers mais au cours des deux premières semaines de novembre 2010, 5 milliards sont repartis. Les banquiers et autres investisseurs institutionnels occidentaux ont, comme dit dans la presse financière, pris leurs bénéfices en revendant une partie des actions qu’ils avaient achetées au cours des mois précédents.

Conclusion intermédiaire : S’ils n’y prennent garde, les PED risquent de se retrouver dans la situation qu’ils ont connue dans les années 1980 : la hausse des taux d’intérêt décidée par la réserve fédérale des États-Unis fin 1979 (suivie par les autres banques centrales des pays les plus industrialisés, suivies par les banquiers privés) avait provoqué une hausse brutale des remboursements de dettes effectués par les PED qui, dans le même temps, étaient confrontés à une diminution de leurs revenus d’exportation suite à la chute des prix des matières premières (à noter que les prix des matières premières ont connu une nette tendance baissière de 1981 à 2003 |15|) .

Recommandations : Les gouvernements des pays en développement, sous pression des mouvements sociaux, devraient profiter de la conjoncture favorable pour imposer aux différents créanciers une solution au problème de la dette. La plupart des PED disposent de réserves de change en quantités jamais réunies auparavant qui leur permettent de tenir la dragée haute face aux différentes institutions financières étrangères et aux Etats les plus industrialisés qui peuvent menacer de fermer le robinet du crédit. Argument supplémentaire en faveur d’une action énergique des PED en matière d’annulation de dettes notamment : du début de la crise au Nord en 2007-2008 jusqu’au 2e trimestre 2010, les banques privées des pays les plus industrialisés ont effacé dans leurs livres de compte environ 1 600 milliards de dollars (et ce n’est pas fini) de créances douteuses liées à l’ahurissant montage financier construit au cours de la période 2004-2007. En comparaison de cette somme, les créances que les banques privées détiennent sur les pouvoirs publics PED représentent bien peu : 136 milliards de dollars, soit seulement 8,5% des 1 600 milliards de dollars déjà effacés. Si les banquiers privés ont été capables d’annuler 1 600 milliards de créances en moins de 3 ans, on ne voit pas pourquoi les gouvernements du Sud ne pourraient pas leur imposer également un effort afin d’alléger leur fardeau de la dette extérieure publique.

Par ailleurs, le total des créances bilatérales des pays sur les plus industrialisés sur les pouvoirs publics des PED s’élève à 326 milliards de dollars à la fin 2009. Ce montant est faible si on le compare aux sommes déboursées en 2008-2010 par les gouvernements européens pour sauver leurs banquiers pyromanes suite à la crise depuis octobre 2008 : au total 1 100 milliards d’euros (soit 1 446 milliards de dollars) ont été fournis aux banquiers |16| , la plupart à fonds perdus puisque les gouvernements n’en ont pas profité pour prendre le contrôle permanent de ces banques et imposer un changement radical des choix opérés par le secteur financier. Il faut aussi tenir compte des aides aux banquiers octroyées par le gouvernement des Etats-Unis qui se sont élevées à plus de 700 milliards de dollars. Le total des aides européennes et étatsuniennes en cash aux banquiers privés pour la période 2008-2010 s’élève donc à plus de 2 140 milliards de dollars, soit près de 7 fois le montant total des dettes bilatérales des PED aux pays les plus industrialisés. Après un audit complet, les gouvernements des PED devraient refuser le remboursement des dettes bilatérales identifiées comme illégitimes qui, de toute façon, représentent bien peu face aux cadeaux faits aux banquiers.

Enfin, les gouvernements des PED devraient également refuser la poursuite des remboursements des sommes réclamées par les institutions multilatérales (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement…), évaluées à 490 milliards de dollars fin 2009, en arguant du fait que cette part multilatérale de leur dette a servi à imposer le consensus de Washington, dont les conséquences sociales, économiques et environnementales sont désastreuses et qui ont ouvert la porte à des pratiques scandaleuses ayant mené à la crise actuelle.

En termes d’alternatives, des avancées, certes encore modestes, ont été réalisées par certains gouvernements progressistes, en particulier en Amérique latine.

IV. Les alternatives

1. Audit de la dette publique sous contrôle citoyen.

Le CADTM propose une mesure centrale concernant la dette publique : la suspension unilatérale (par un pays seul) ou multilatérale (si un front de pays endettés se constitue) du remboursement de la dette pendant laquelle les autorités des pays concernés réalisent un audit de la dette publique (sous contrôle citoyen) afin de déterminer quelles dettes doivent être annulées / répudiées ou renégociées de manière drastique pour cause d’illégitimité, d’illégalité et/ou pour leur caractère odieux.

2. Recours par les États à des « actes souverains » Il y a des exemples récents, en particulier en Amérique latine, d’actes souverains visant à résister à la domination des institutions financières internationales, des créanciers privés, des entreprises transnationales ou des pays dominants :
 l’exemple de la suspension unilatérale du remboursement de la dette par l’Équateur mentionné plus haut ;
 le Paraguay a répudié avec succès en 2006 une dette illégale contractée auprès de banques suisses ;
 l’Argentine qui, après avoir suspendu le remboursement de sa dette en 2001, a finalement pu la renégocier en 2005 à 45% de sa valeur ;

 condamnés par le tribunal de la Banque mondiale en matière de litiges sur les investissements (le Centre international de règlement des différends en matière d’investissements, ou CIRDI) qui donne généralement raison aux sociétés privées transnationales contre des Etats qui prennent des mesures favorables à l’intérêt public, certains pays lui ont notifié qu’ils ne reconnaissent plus ses décisions et ses arbitrages. C’est le cas de la Bolivie et de l’Equateur. De plus, en 2009, l’Équateur a dénoncé 21 traités bilatéraux sur les investissements ;
 la récupération du contrôle public sur les ressources naturelles, notamment par le biais de nationalisations, et d’autres secteurs clés de l’économie, comme cela a été le cas au Venezuela depuis 2002 et en Bolivie à partir de 2006 ;
 l’imposition de nouveaux contrats avec les sociétés transnationales actives dans les industries extractives (pétrole, gaz, minerais…) afin d’augmenter fortement les impôts et royalties qu’elles versent aux Etats. La Bolivie, l’Equateur et le Venezuela ont fait des avancées en la matière ;
 la fin unilatérale de concessions accordées par des Etats à certaines transnationales qui mènent des politiques contraires à l’intérêt public. La Bolivie a mis fin aux concessions accordées aux sociétés Bechtel (en 2000 à Cochabamba) et Suez (à El Alto, près de La Paz en 2005) dans le domaine de la distribution/épuration de l’eau.

3. La Constitution équatorienne : un modèle en matière d’endettement public |19|

En matière d’endettement, la Constitution équatorienne adoptée au suffrage universel en septembre 2008 représente une grande avancée à prendre en exemple par les autres pays et à mettre en pratique (voir encadré). En effet, les articles 290 et 291 déterminent et limitent strictement les conditions dans lesquelles les autorités du pays peuvent contracter des emprunts. Ils rejettent la possibilité de l’emprunt pour payer d’anciennes dettes. Ils rejettent les dettes constituées par capitalisation des intérêts de retard (ce qu’on désigne par anatocisme), pratique courante des créanciers membres du Club de Paris. Ils avertissent les prêteurs que s’ils octroient des prêts dans des conditions illégitimes, ceux-ci seront remis en cause. Ils considèrent comme imprescriptibles les délits qui concernent l’endettement public. Ils excluent la possibilité que l’Etat assume la dette des banquiers privés ou d’autres entités privées. Ils prescrivent la mise en place d’un mécanisme d’audit intégral et permanent de l’endettement public interne et externe.

4. En complément des mesures souveraines unilatérales, il convient de développer des initiatives d’intégration régionale qui renforcent la solidarité entre les peuples.

 L’ALBA (Alliance Bolivarienne pour les Amériques) est un projet d’intégration alternative proposée en 2003 par le président du Venezuela, Hugo Chávez, en réponse à l’ALCA (Zone de Libre-Échange des Amériques), initiative lancée en son temps par le président états-unien Bill Clinton. Opérationnelle depuis 2004, elle comprend maintenant le Venezuela, Cuba, la Bolivie, le Nicaragua, la Dominique, St Vincent et les Grenadines, l’Équateur, Antigua-et-Barbuda. Les perspectives d’intégration incluent des projets dans plusieurs domaines tels que la finance, l’éducation, les infrastructures, la science et la technologie, l’énergie, l’environnement, etc. L’initiative la plus importante à ce jour est celle de Petrocaribe, qui fournit du pétrole vénézuélien à des conditions abordables pour le reste des pays membres. À son apogée en 2008, la valeur totale des exportations de pétrole vénézuélien aux partenaires de Petrocaribe a atteint 10 milliards de dollars.

Le projet bolivarien de l’ALBA veut donner un contenu de justice sociale au projet d’intégration continentale, avec pour objectifs la récupération du contrôle public sur les ressources naturelles de la région et sur les grands moyens de production, de crédit et de commercialisation, le nivellement vers le haut des acquis sociaux des travailleurs et des petits producteurs, ainsi que la réduction des inégalités entre les économies de la région. L’ALBA, réunie en sommet à Cochabamba en Bolivie le 17 octobre 2009, a adopté le traité constitutif du SUCRE (Système Unifié de Compensation Régionale |20| Le SUCRE servira essentiellement d’unité de compte pour régler les échanges commerciaux entre les pays qui y auront souscrit. Il pourrait préfigurer une véritable monnaie commune. Il doit son nom au héros de l’indépendance sud-américaine José Antonio Sucre (1795-1830). ), une unité de compte qui sera utilisée pour les échanges commerciaux entre les pays de l’Alliance. L’objectif est clairement affiché dans la déclaration finale signée par les chefs d’Etat est de faire du SUCRE un « instrument pour conquérir la souveraineté monétaire et financière », et de parvenir à « l’élimination de la dépendance du dollar US dans le commerce régional, la réduction des asymétries et la consolidation progressive d’une zone de développement partagé |21| » . Un premier pas vers la naissance d’une monnaie commune |22| ?

 La Banque du Sud mise en chantier en 2007 par 7 pays d’Amérique du Sud (Argentine, Bolivie, Brésil, Equateur, Paraguay, Uruguay, Venezuela) consiste à doter ces pays d’une institution multilatérale publique qui financera des projets favorisant l’intégration et la réduction des asymétries entre pays |23| . Dans les accords souscrits entre les 7 gouvernements, on parle de souveraineté en matière alimentaire et énergétique, sur les ressources naturelles, le savoir et la santé (les projets financés devant y concourir). Malheureusement, la Banque du Sud n’a pas encore commencé ses activités |24|

Les mesures mentionnées plus haut constituent seulement une partie des politiques à mettre en œuvre pour rompre avec trois décennies de politiques néolibérales. Les différentes publications du CADTM développent un ensemble complet et cohérent de mesures à mettre en pratique pour atteindre la justice sociale. Nous vous laissons vous y reporter.

On le voit, les alternatives à la soumission par la dette existent et la conjoncture est favorable pour les PED. Cela risque fort de ne pas durer, d’où l’urgence pour les mouvements sociaux et les citoyens soucieux de justice sociale d’accroître fortement la pression sur les dirigeants du Sud. Mais dans ce combat, ils pourraient recevoir le soutien de nombreuses organisations du Nord, puisque suite à la crise internationale déclenchée en 2007-2008, les populations des pays industrialisés sont elles aussi soumises par une dette colossale…